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FAIXA EXCLUSIVA DE ÔNIBUS EM SÃO PAULO: UMA DEFESA JUSPOLÍTICA DE SUA IMPLANTAÇÃO E O LEGÍTIMO APOIO À SUA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA POR AGENTES DA SPTRANS

10 de março, 2016

ANDRÉ LUIZ HALLEY SILVA RODRIGUES
Bacharel em Direito pela USP. Assessor jurídico da SPTrans S.A.
andrehalley@prefeitura.sp.gov.br

JOÃO VICENTE AUGUSTO NEVES
Pós-Graduado em Direito Público pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo. Assessor jurídico da SPTrans S.A.
joao.neves@sptrans.com.br

1. INTRODUÇÃO

Faz-se necessário, no entanto, perpassarmos pelas minudências da implantação de faixas exclusivas de ônibus na atual gestão da Prefeitura do Município de São Paulo enquanto política pública voltada à mobilidade urbana, suas causas e consequências, pelas quais o autor daquele artigo talvez desconheça.
Em 2002, veio a lume a Lei municipal 13.430, a qual instituiu o plano diretor estratégico que vigoraria até 2014. Aquele plano determinava a priorização do transporte coletivo público, determinando a implantação de uma infraestrutura viária própria voltada a este serviço essencial e propugnando ainda pela ocorrência de medidas governamentais que desestimulassem o transporte individual motorizado, conforme se extrai da leitura conjunta do art. 7.º, VIII; art. 12, IX; art. 16, VI; art. 82, II, VII, VIII e XIII; art. 83, II; art. 113; art. 114, § 1.º, I, e especialmente do art. 84, III e X, abaixo transcrito:
“Art. 84 – São ações estratégicas da política de circulação viária e de transportes: (…)
III – implantar corredores segregados e faixas exclusivas de ônibus, reservando espaço no viário estrutural para os deslocamentos de coletivos, conforme demanda de transporte, capacidade e função da via; (…)
X – operar o sistema viário priorizando o transporte coletivo, em especial na área consolidada, respeitadas as peculiaridades das vias de caráter eminentemente residencial; (…)”
Percebe-se claramente que a legislação em vigor, quando do início da execução da Meta 96 do Programa de Metas 2013-2016 da Prefeitura paulistana, expressa e cogentemente impunha a necessidade de ser reservado um espaço no viário por meio de faixas exclusivas, além de corredores segregados de ônibus. A prioridade, no sistema viário municipal, ao transporte coletivo público permaneceu com o advento do novo plano diretor estratégico, promulgado pela Lei municipal 16.050/2014, através dos arts. 6.º, XI; 7.º, IV; 23, VII; art. 138, III; e em especial do § 3.º do art. 241:
“§ 3.º As vias do sistema viário estrutural de interesse do transporte coletivo devem ser condicionadas e ordenadas de forma a priorizar[em] a circulação de transporte público coletivo por meio de reserva de faixas exclusivas no viário.”
Até março de 2013, havia somente 60 km de faixas exclusivas de ônibus à direita. Em maio de 2015, São Paulo passou a contar com 386 km. Em termos práticos, a adoção desta política pública resultou em uma melhoria geral de desempenho de 49,2% na velocidade dos ônibus que transitaram pelas faixas exclusivas. Se antes dessa grande operação os ônibus circulavam, em média, a 14 km/h, dali em diante ultrapassaram a marca de 20 km/h. Segundo os dados da CET, este ganho de eficiência na velocidade média comercial dos ônibus proporcionou, em média, uma redução no tempo de viagem em 38 minutos ou em aproximadamente 20 h/mês para os passageiros. De acordo com pesquisa realizada pelo Instituto Datafolha em setembro de 2014, 88% dos entrevistados apoiaram essa medida.
É indubitável, ainda, o fato de que quanto menos tempo se fica no trânsito, mais qualidade de vida o cidadão disporá. Uma pesquisa realizada pela FGV/Eaesp (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas) em parceria com a MyFunCity, intitulada Survey Well Being Brasil Cidade de São Paulo, concluiu (i) que o tempo gasto no trânsito e qualidade do transporte público são as principais insatisfações do paulistano em relação à mobilidade; (ii) que o trânsito piora a saúde da população e ainda limita tempo com a família; e (iii) que o tempo gasto no trânsito parece que dificulta a satisfação de dois aspectos julgados relevantes pelos respondentes: estar com a família e praticar atividades físicas. Além disso, a velocidade das vias públicas impacta diretamente no dimensionamento dos custos do serviços de transporte coletivo público de passageiros na Cidade de São Paulo, além de influenciar no cotidiano da população atendida por tais serviços.
Quanto menor a velocidade, mais tempo o ônibus gasta para transportar os cidadãos fazendo com que seja necessária uma maior quantidade de ônibus para prestar o mesmo serviço, aumentando custos e impactando na tarifa.
A menor velocidade implica também em maiores gastos com combustível. Isso é facilmente perceptível pelo senso comum quando comparamos o consumo de um carro de passeio na estrada e na cidade. A queda na velocidade dos ônibus traz prejuízos também aos usuários do serviço, pois o atraso nas viagens implica em menor tempo produtivo, maior tempo exposto à poluição, ao desgaste físico e psicológico etc.
É oportuno lembrar que a capacidade de um ônibus biarticulado, por exemplo, é de transportar até 198 passageiros por veículo, enquanto que o automóvel na cidade paulistana transporta, em média, 1,7 cidadãos por veículo. Ou seja, os prejuízos agregados com queda de velocidade são bem maiores quando se trata de transporte coletivo público sobre pneus.
Por isso, é fundamental que o Poder Público atue no sentido de priorizar a melhora da velocidade nas vias utilizadas pelo transporte público, inclusive tomando medidas inibidoras e coercitivas daquelas ocorrências que prejudicam a fluidez do trânsito.
A essa opção de investir em uma determinada política pública, em direito damos o nome de discricionariedade.
Destacamos, a título de ilustração, o seguinte trecho de recentíssimo acórdão da lavra do i. Des. Marcos Pimentel Tamassia, quando do julgamento da ACP 2068407-05.2015.8.26.0000, que trata da implantação de ciclovias na cidade de São Paulo:
“O projeto de implantação do sistema cicloviário é um dos mais importantes da atual gestão municipal, eleita pelo povo paulistano para exercer as opções de políticas públicas nos assuntos locais, tal como é o trânsito, no exercício da competência do Município.”
Perceba que o i. desembargador reconhece o poder discricionário de o administrador público optar por determinada política pública, o que, no caso daqueles autos, significa investir na bicicleta como modo de transporte.
Para o saudoso catedrático Hely Lopes Meirelles:
“A faculdade discricionária distingui-se da vinculada pela maior liberdade de ação que é conferida ao administrador. Se para a prática de um ato vinculado a autoridade pública está adstrita à lei em todos os seus elementos formadores, para praticar um ato discricionário [ela] é livre, no âmbito que a lei lhe concede essa faculdade.”
Nosso festejado Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua a discricionariedade como:
“Discricionariedade é a margem de ‘liberdade’ que remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não de possa extrair objetivamente uma solução unívoca para a situação vertente”.
O administrador público tem a possibilidade de optar, por exemplo, por oferecer incentivos fiscais para atrair uma fábrica de automóveis e gerar um mercado consumidor deste produto, investindo em largas e bem pavimentadas avenidas com o objetivo de que as pessoas desenvolvam a necessidade de adquirirem um automóvel, gerando receitas para o município e movimentando a economia, porém, produzindo mais poluição ambiental e sonora e paulatinamente saturando a mobilidade urbana etc.
Poderia o Poder Executivo, da mesma forma, optar por, em detrimento do transporte individual, investir no transporte coletivo público, tomando medidas para a redução do número de veículos nas ruas.
A possibilidade de serem escolhidos diversos projetos políticos diferentes, por vezes contrapostos, de tempos em tempos é um dos pilares do Estado Democrático de Direito.
Ante o estrangulamento do sistema viário e do espaço urbano da cidade de São Paulo, a atual administração optou por dar efetividade aos comandos normativos do plano diretor estratégico, já citado alhures, tomando providências administrativas para a priorização do transporte coletivo público por meio da implantação de corredores e de faixas exclusivas de ônibus, dentro das balizas da discricionariedade.
A implantação dos corredores e de faixas exclusivas tem por objetivo reduzir o tempo das viagens e com isso proporcionar melhora na qualidade de vida dos munícipes, que poderão utilizar o tempo economizado na locomoção para descansarem, estudarem, divertirem-se, ou simplesmente para dedicarem-se ao ócio.
Aqui nos encontramos com outro princípio do direito administrativo: a preponderância do interesse público sobre o interesse privado.
Pois ao limitar-se a utilização da via púbica ao transporte individual, otimiza-se sua utilização pelo essencial serviço de transporte coletivo público.
Destaque-se, ainda, que, segundo estudo apresentado para obtenção do título de mestre na Escola Politécnica da USP, a política de corredores e de faixas exclusivas apresentou redução na emissão de gases do efeito estufa e nocivos à saúde.
Segundo o estudo um dos fatores que colaboram para a redução da emissão de poluentes é a fluidez garantida pelos corredores que tiram o ônibus dos constantes engarrafamentos.
Vale a pena destacar o seguinte trecho da tese supracitada:
“Em função da limitação do espaço viário nos grandes centros urbanos tem crescido a utilização de corredores de ônibus, objetivando dar maior eficiência ao transporte público por meio da segregação de faixas ou pistas exclusivas. A ideia básica é proteger o fluxo dos ônibus, de maneira que não fique exposto aos congestionamentos ocasionados em geral, pelo excesso de veículos leves.
Esse tipo de solução, que vem sendo denominado na literatura técnica internacional como ‘Bus Rapid Transit – BRT’, visa, em última análise, proporcionar maiores capacidades de transporte associadas a padrões elevados de conforto e segurança e maiores velocidades médias do transporte público em relação aos níveis de serviço das formas de operação convencionais de ônibus urbanos.”
Outra consequência que se pode destacar da implantação pragmática e eficiente das faixas exclusivas de ônibus é a substituição de um modo de transporte – individual motorizado – por outro – o coletivo público. É o que se vê na tese de mestrado do Secretário Municipal de Transportes:
“O aumento da velocidade dos ônibus tem propiciado o aumento no número de passageiros (ESTADÃO, 2014a), sinal de que é possível reverter a queda de deslocamentos por esse tipo de modal como vinha acontecendo no sistema. Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisas Sociais, Políticas e Econômicas – Ipespe, cerca de 6% de paulistanos deixaram de usar carro para utilizar outro meio de transporte. Deste número de pessoas, 67% passaram a usar o ônibus (ESTADÃO, 2014b).”
Aponta-se também, a partir da implantação da política pública de segregação de faixas de ônibus, a minimização, mesmo que timidamente, de problemas de saúde pública causados pela concentração de gases tóxicos e material particulado na atmosfera.
Bem delimitados o poder discricionário, a legalidade da política pública e o interesse público avancemos na questão da descentralização da administração.
Decidida a política a ser implementada, dentro das balizas legais, o poder público delegará, a partir de uma série de critérios, a execução do projeto ao ente, ou aos entes, afeitos ao tema capazes de bem desempenharem as funções do Estado.
Este fenômeno é conhecido, em direito administrativo, por descentralização ou por desconcentração da administração pública.
A Prof. Odete Medauar entende que “existe desconcentração quando atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica (diferentemente da descentralização, em que transferem atividades a entes dotados de personalidade jurídica própria (…)”.
Para a autora, a “descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. (…) Nessa concepção, para descentralizar é preciso o seguinte: a) atribuir personalidade jurídica própria a um ente diverso da matriz (no Brasil, União, Estados, Distrito Federal, Municípios) (…)”.
A Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro também concebe a descentralização como sendo a divisão externa das competências, enquanto que a desconcentração trataria da distribuição interna das competências.
Desta forma, na hipótese do art. 280, § 4.º, do CTB, temos a descentralização que transfere aos Estados e Municípios o poder de polícia na fiscalização das infrações de trânsito.
A ilustrada doutrinadora apresenta-nos, ainda, a descentralização por serviços, cujo conceito, no original, transcreve-se a seguir, com destaques no original:
“Descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que verifica quando o poder público (União, Estado, ou Municípios) cria uma pessoa de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade da execução de determinado serviço público. No Brasil, essa criação somente pode se dar por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas públicas, que exerçam serviços públicos.”
Daí o papel da SPTrans enquanto sociedade de economia mista cujo escopo é implementar as medidas necessárias para o aperfeiçoamento do transporte coletivo públicos de passageiros na cidade de São Paulo.
Não se pretende esgotar o debate neste ensaio, senão com ele contribuir ao se lançar luz sobre ponte que julgamos relevante para entendimento do tema, no qual adiante aprofundaremos mais.Gostaria de ler o conteúdo completo? Clique aqui!

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